从全球看，世界级城市群呈现出明显的“中心城市-都市圈-城市群”的结构特征，都市圈是城市群的核心区域，决定了城市群的核心规模和能级。面向“十五五”，长三角城市群要在全面建设社会主义现代化国家战略中打头阵、做表率、挑大梁，必须进一步提升都市圈的空间组织效能，释放都市圈的潜能，发挥都市圈的辐射带动作用。
面向2035，长三角加快现代化都市圈建设将是“十五五”发展的重中之重。因此，长三角需要探索破解影响都市圈更多释放红利的制约因素，使空间的“形”和功能的“神”深度融合，推动长三角都市圈建设成为引领区域增长、参与全球竞合的重要空间单元，更好支撑长三角世界级城市群建设。
国际先行都市圈的经验表明，打破行政壁垒能够使要素在更大的空间范围内畅通流动，从而降低区域的交流成本，提升市场运行的效率，促进创新链、产业链、供应链的创新融合，进而增进民生福祉，并带来区域竞争力的整体提升。这就是空间溢价、制度性红利。虽然各国在具体探索上有差异，但总结它们的经验是“四有”：有规划、有立法、有机制、有聚焦，这些是都市圈做好同城化发展的必要条件。
一是有规划，有利于更好地凝聚发展共识。做好一个都市圈发展规划和空间规划都不可或缺，国际先行都市圈都普遍重视中长期规划、战略性规划，以编制凝聚发展共识，塑造共同远景，并且指导共同的行动。通过编规划，搞清楚空间机理、目标远景、共同行动，能够形成长期可持续的安排。比如东京都市圈第一版规划是1958年，由日本国土交通省牵头，体现国家意志，对一都三县做了很好地规划。
二是有立法，可以更好地保障统一行动。跨区域的发展打破了行政边界，需要协同。但跨区域协同难度非常大，大家都有自己的想法，客观上推高交易成本。国际先行都市圈特别重视通过立法方式对愿景和行动实施保障，从道德约束走向法律约束是非常重要的一次跃升。比如法国的《城市规划法典》，明确规定巴黎大区的战略规划，直接指导省和市镇层级的规划，法律效力相当于空间规划指令。日本通过《首都整备法》有力推进首都圈的广域治理。伦敦通过《新城法》确保《大伦敦规划》严格限制城市建设用地对外扩张。瑞士和法国签订了《保护日内瓦湖水免受污染公约》，推动日内瓦湖区水质向好转变。
三是有机制，更好推动协同治理。跨区域的协调必须有机制、有机构，有人在谋划和推动共同的事，不是碎片化，要有连续性。从国际先行都市圈的经验看，都有不同类型的探索，比如厄勒有海峡委员会，日内瓦湖区成立了保护湖水免受污染的国际委员会，东京有九都县市首脑会议机制，纽约都市圈有纽约新泽西港务局、都会交通署等。还有一些新的机制，也就是社会参与（NGO），比如大伦敦都市圈，有一个新伦敦建筑协会，由协会跨各界形成共识，推动都市圈功能更好提升。
四是有聚焦，更好实现重点突破。都市圈有很多议题，国际先行都市圈都会有优先议题，比如基础设施领域，加密轨道交通直联快通、加强和国际枢纽的外连通。生态环保领域，大家特别关注都市圈层面的绿色先行，加强生态空间保护。公共服务领域，都市圈特别关注可负担住房和高质量公共设施的建设，包括包容性的社区，即人城产交通构建。另外，国际先行都市圈对跨区域的创新协同也提出了优先议题和优先行动。
元荡慢行桥横卧元荡湖，连接江苏吴江和上海青浦两地。这片省际交界水域水质安全曾经处于失管状态，通过共保联治，如今成为网红打卡地。来源：新华社
历经多年发展，长三角都市圈要素对流更加通畅、空间形态日益鲜明，功能呼之欲出，整体呈现出明显的“市—圈—群—域”的动力结构特征。
但对照国际先行都市圈，对照具有全球影响力的现代化都市圈目标，对照建立健全都市圈同城化发展体制机制的要求，长三角都市圈还面临四方面挑战。
一是有规模体量，但辐射带动有待加强。中心城市能级有待进一步加强，上海大都市圈人均GDP为3万美元，约为纽约都市圈1/4、东京都市圈1/2的水平，还有很大差距。同时，从要素流动角度，市场准入标准、监管手势能力不一致，政策制定操作实施协同力度不够，人才、技术、数据跨区域流动存在一定的障碍，这些制约了都市圈辐射带动能力的进一步发展。
二是有空间形态，但功能网络有待加强。关键节点建设还不完善，都市圈中心城市和周边城市的发展水平不一致，轴带支撑作用有待强化，空间网络效应有待释放。空间网络需要有城市边界的互联互通进一步实现节点城市间的直联直通，还有节点城市到中心城市的直联快通。
三是有规划指引，但传导体系有待加强。一是推动规划实施的工作体系不够，表现为有的都市圈规划偏重于发展属性，在空间协同和落地上穿透性不够，有的都市圈规划偏重于空间属性，对发展愿景、功能支撑缺乏清晰有效的安排；二是推动规划落地的要素保障不够，特别需要更高层级的赋能。长三角一体化示范区在都市圈尺度上做探索，跨沪苏嘉三市，两省一市成立了示范区建设专项资金，三年投入不小于100亿元，没有这个赋能不会有示范区这几年的鲜明变化。
四是有机制框架，但协同推进有待加强。目前的横向协商多，但缺乏立法赋能。
为了落实好长三角战略和现代化城市群、都市圈的建设，三省一市共同制定了《建立健全都市圈同城化发展体制机制提升长三角城市群一体化发展水平行动方案》，从“三个聚焦”破题，围绕实现“七个一”和加强组织实施等八个方面，提出30项具体任务举措。
行动方案明确要建立多层次的工作推进机制，长三角办、三省一市发改委要发挥好统筹协调作用，强化责任分工和跟踪调研，长三角有17个专项组，都要加强涉及都市圈重点发展问题的专项指导、推动和支持。各都市圈要切实履行主体责任，推动好工作落实。方案特别提出要以三年为一个行动周期，每年度进行年度评价，并且开展三年一评估。
长三角一体化发展是一件大事，是一件好事，但同时也是一件难事，需要只争朝夕，也需要有历史的耐心。推动都市圈同城化也具有这样的典型特征，所以我们会俯身劳作，以期未来。
（作者系长三角区域合作办常务副主任、上海市发展改革委副主任、上海市发展改革研究院院长）
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张忠伟
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